裁判要点
拆除违章建筑需遵循的程序规定。一旦行政机关依法作出相关行政裁决，若当事人未能在规定期限内履行其义务，行政机关在行使强制执行权之前，必须以书面形式向当事人发出履行义务的催告，同时确保当事人有权进行陈述和辩解；若经催告后，当事人无合理理由而逾期仍未履行，行政机关则需作出书面强制执行决定，并将该决定送达给当事人。[id_1060925779]
关于违章建筑赔偿的适用范围（即确定赔偿金额的参考标准），一般而言，若行政机关在未遵守法律的前提下强制拆除了违法建筑，而原告提出国家赔偿的请求时，若不存在合法权益受到损害的情况，法院将不会予以批准。[id_1485967163][id_412982958]
政府明确要求对“责成”行为提起诉讼的合法性。依据《城乡规划法》第六十八条的规定，一旦城乡规划主管部门作出要求停止建设或规定拆除期限的裁决，若当事人未按要求停止建设或未在规定期限内完成拆除，则建设工程所在地的县级以上地方政府有权指派相关部门实施现场查封、强制拆除等相应措施。[id_281487341]
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申2037号
再审申请人系一审原告及二审上诉人滕秀珍女士，她出生于1957年1月3日，属于汉族，现居住在广西壮族自治区南宁市江南区。
再审申请人系一审原告及二审上诉人滕宝娇女士，她出生于1954年11月1日，属于汉族，现居住在广西壮族自治区南宁市西乡塘区。
该案的两名再审申请人共同聘请了黄巨新、徐柱万作为代理人，他们分别是广西民族律师事务所的执业律师。
申请对象系一审被告及二审上诉人，广西壮族自治区青秀区人民政府建筑与房地产常用法律文书范本3，其办公地点位于广西壮族自治区南宁市青秀区。
法定代表人李建华，区长。
申请方（一审中的被告、二审中的上诉对象）为广西壮族自治区青秀区城市管理综合行政执法局。该局办公地点位于广西壮族自治区南宁市。
法定代表人杨昌武，局长。
上述两位申请人共同指定了代理人满文勇，他是一位来自广西思贝律师事务所的执业律师。
上述两位申请人共同指定了韦世勇作为他们的代理人，他目前是广西思贝律师事务所的一名实习律师。
再审申请人滕秀珍与滕宝娇，针对被申请人广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）及青秀区城市管理综合行政执法局（以下简称青秀区城管局）实施的房屋拆除强制措施及行政赔偿问题，对广西壮族自治区高级人民法院于2018年5月25日发布的（2018）桂行终332号行政判决结果表示不满，遂向本法院提出再审申请。2019年2月25日，本法院正式受理此案，并依照法律规定成立了合议庭对案件进行审理。目前，案件审理工作已经全部完成。
滕秀珍和滕宝娇是亲生姐妹，她们在婚前一直与父母同住在南宁市柳沙企业公司柳沙三分厂的老宅，然而她们并非该公司的员工。进入80年代，她们在结婚后便将户口从父母家中迁出。2000年5月11日，南宁市土地管理局的前身——原南宁市土地局，向南宁市柳沙企业有限公司——简称为柳沙公司，发出了编号为（2000）第21号的《国家建设项目用地通知书》。该通知书明确指出，将对柳沙公司拥有的167.267亩土地进行征收，而涉及到的房屋正好位于待征土地的范围内。2000年8月7日，南宁伟业房地产开发有限公司，简称伟业公司，向相关部门提交了位于柳沙半岛的项目用地申请。当时，南宁市土地局将此任务委托给了南宁市人民政府征地拆迁办公室，简称南宁市征地办，由其负责处理用地审批的相关手续。2000年8月9日，南宁市征地办主持下，伟业公司与柳沙公司签署了《修建市政工程补偿用地划转国有土地协议书》，至此，柳沙半岛的403.501亩土地（征收）划拨工作得以圆满完成。2003年，滕秀珍与滕宝娇在未获得城乡规划主管机关的批准下，于柳沙公司柳沙三分厂江北片区的国有土地上私自建造了一座编号为B-75-1和B-75-2的二层砖混结构房屋，该房屋的总建筑面积达到了619.1平方米。
滕秀珍不仅在该涉案房屋附近建造了一座占地274.4平方米的农业配套设施，而且2008年，青秀区政府启动了对柳沙半岛涉案土地项目的拆迁工程。2013年11月1日，南宁市政府办公厅发布了南府办函（2013）328号文件，该文件正式印发了《实施柳沙企业公司江北片区房屋征地拆迁补偿安置实施方案的通知》。文件中明确了柳沙半岛278.97亩涉案土地应采用的征地补偿安置方案，并指出了相应的法规和政策依据。据此，青秀区政府依照该方案对柳沙半岛涉案土地项目进行了补偿安置工作。2013年12月14日，南宁纵横时代建设投资有限公司（以下简称纵横公司）与滕秀珍达成协议，针对柳沙三分厂老屋，签署了《五象大桥项目地上附着物补偿协议书》。同时，双方还编制了《五象大桥项目地上附着物登记作价表》。表中详细记录了滕秀珍在五象大桥项目区域内的地上附着物情况，包括砖盖油毡农配房面积为131.71平方米，补偿单价为60元每平方米，总计补偿金额为7902.6元；红（青）砖盖水泥瓦农配房面积为142.69平方米，补偿单价为130元每平方米，总计补偿金额为18549.7元。滕秀珍当日在作价表上签字确认。
紧接着，纵横公司向青秀区政府递交了《征（拨）地拆迁补偿安置协议书审核表》。在该表中，滕秀珍户的地上附着物是274.40平方米的农配房，相应的补偿金额是26452.3元。到了2013年12月17日，青秀区政府批准了按照协议书进行补偿安置。再后来，2013年12月23日，案外人滕庆娇代表滕秀珍和滕宝娇领取了农配房的补偿款项。2013年12月19日，青秀区政府以及青秀区城管局在规划部门未作出违法建筑认定，也未下达责令限期拆除的行政处罚令的情况下，未经过催告程序，未形成行政强制执行决定，未对违法建筑进行公告，便对滕秀珍和滕宝娇于2003年所建的619.1平方米两层砖混结构房屋以及274.4平方米的农配房实施了强制拆除。2015年12月4日，滕秀珍与滕宝娇向法院提起行政诉讼，她们要求法院认定青秀区政府及青秀区城管局强制拆除房屋的行为违反了法律法规，同时要求对方赔偿经济损失共计2316785.7元。
南宁市中级人民法院在2015年作出的南市行一初字第648号行政判决中指出，青秀区政府以及青秀区城管局在强制拆除涉案房屋的过程中，未进行必要的调查核实，未执行规定的整改期限，未依照法律规定作出行政处罚，未完成催告执行的任务，未下达行政强制执行令，也未公布违法建筑拆除公告，这些行为均违反了法定程序，因此应当认定其行为违法。滕秀珍与滕宝娇在修建房屋时，未依照法律规定完成用地审批，亦未获得建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，他们所建的房屋属于违法建筑。因此，因强制拆除而引发的任何经济损失，均不应获得赔偿。然而，青秀区政府以及青秀区城管局并未实施相应的对策，以降低强制拆除行为给滕秀珍和滕宝娇带来的非必要损失，并且对于拆除后可能被利用的建筑材料的损失，应当根据情况给予适当的补偿。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的第（一）项内容，以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中的第四条第一款和第三十六条，法院判决认定青秀区政府及青秀区城管局实施的强制拆除行为违法，并要求青秀区政府和青秀区城管局向滕秀珍和滕宝娇赔偿经济损失共计4万元，同时对于滕秀珍和滕宝娇的其他诉求予以驳回。滕秀珍、滕宝娇不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院在2018年的终审判决中认定，所涉强制拆除行动的程序存在违法，被拆除的房屋属于非法建筑，且对于赔偿问题，法律上并无明确规定。尽管如此，青秀区政府和青秀区城管局在处理房屋拆除后的可利用建材方面并未妥善保管。因此，在第一审中，法院考虑到这一情况，酌情判决赔偿给滕秀珍和滕宝娇共计4万元，这一判决与相关法律规定相符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款中的第一项条款，法院裁定撤销上诉，确认原判决有效。
滕秀珍与滕宝娇提出再审请求，指出：首先，该涉案土地是柳沙三分厂分配所得，依照“一户一宅”的规定，其建筑合法；一审法院引用尚未施行的《中华人民共和国城乡规划法》判定涉案房屋为违章建筑，存在适用法律不当的问题。其次，对于涉案房屋的赔偿，应参照赔偿当时或邻近地段类似房屋的市场价格，确保赔偿金额不低于市场价值。将征收补偿与行政赔偿区分开来，仅给予4万元的赔偿，显然有失公正。此外，在强制拆除过程中，青秀区政府和青秀区城管局未能制作现场记录，也未对物品移交过程进行公证或见证，因此，滕秀珍和滕宝娇提出的损失应当被视为合理。恳请依照法律程序对本案进行重新审理，并取消一审判决中的第二和第三部分，以及二审判决的全部内容，依照法律规定，判决南宁市青秀区人民政府和青秀区城市管理局向滕秀珍女士和滕宝娇女士支付赔偿金共计2316785.7元。
青秀区政府及青秀区城管局在答辩中提出：首先，涉案房屋所占用的柳沙园艺场土地是国有土地，滕秀珍和滕宝娇在80年代已经将户口迁出，她们并非柳沙园艺场的职工。此外，2003年建造涉案房屋时，并未获得建设工程规划许可证。在一审和二审中，法院认定涉案房屋为违法建筑，这一认定是正确的。其次，由于涉案房屋属于违法建筑，因此不能按照国有土地上的房屋进行补偿。青秀区政府未能采取有效措施防止当事人损失进一步增加，因此在一审和二审中，法院根据情况判决赔偿滕秀珍和滕宝娇共计4万元，这一判决既合法又合理。现请求驳回滕秀珍和滕宝娇提出的再审申请。
经过审查，本院认为，《中华人民共和国行政强制法》的第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条规定，一旦行政机关依法作出行政决定，若当事人在规定期限内未履行义务，那么在拥有行政强制执行权的行政机关实施强制执行行为之前，必须以书面形式向当事人发出催告，要求其履行义务，并且要确保当事人有陈述和申辩的机会；如果催告后当事人无正当理由仍逾期不履行，行政机关则必须作出书面强制执行决定，并送达给当事人。对违反规定的建筑、构筑物及设施等，必须进行公告，只有在当事人未在规定时间内提出行政复议或提起行政诉讼，且未自行拆除的情况下，方可执行强制拆除。在本案中，滕秀珍与滕宝娇未获许可，私自于柳沙公司柳沙三分厂江北区域修建了相关房屋。青秀区政府指派青秀区城管局对这处违法建筑进行强制拆除，这一行为属于行政强制执行范畴，理应遵循行政强制法的相关条款。然而，在青秀区政府及青秀区城管局对涉案房屋实施强制执行的过程中，他们并未依照行政强制法的相关条款，由规划行政部门提前对滕秀珍和滕宝娇的违法建筑行为做出责令限期拆除的行政处罚，也未进行书面催告以促使其履行义务，更未制作强制执行的相关文件。此举违反了法定程序，一、二审判决均认定强制拆除行为违法建筑与房地产常用法律文书范本3，且并无不妥之处。
《行政诉讼法》第三十八条第二款明确指出，在涉及行政赔偿与补偿的诉讼中，原告需对行政行为所导致的损害情况提供相应的证据。《国家赔偿法》的第二条亦规定，若国家机关及其工作人员在行使职权过程中，出现本法规所列侵犯公民、法人及其他组织合法权益的行为，并导致损害，受害人有权依据该法获得国家赔偿。一般情况下，若行政机关依据法律规定强制拆除违法建筑，而原告提出国家赔偿要求，但若不存在合法权益受损的实际情形，则人民法院将不会对其赔偿请求予以批准。
在本案中，滕秀珍与滕宝娇要求赔偿因强制拆除房屋所遭受的损失，然而，被拆除的房屋始建于2003年，并未获得合法的审批文件，因此被视为违章建筑。滕秀珍与滕宝娇未能提供证据证明强制拆除行为对其合法权益造成了损害。一、二审的判决均未支持他们的房屋损失赔偿诉求，且其判决并无不妥之处。滕秀珍和滕宝娇提出，涉案土地是柳沙三分厂分配所得，与“一户一宅”的规定相符，属于合法建筑。然而，她们未能出示土地分配所得的相关证据，以及房屋建设审批手续的证明。此外，涉案土地为国有土地，且集体经济组织并无法律依据按照“一户一宅”原则分配宅基地。因此，她们的主张缺乏事实依据，本院不予采纳。滕秀珍和滕宝娇提出，一审法院依据当时尚未发布的《中华人民共和国城乡规划法》判定涉案房屋为违法建筑，存在适用法律不当的问题。在评估当事人行为是否合规时，理应采用行为发生时的有效法律条文。鉴于滕秀珍和滕宝娇的违法建筑行为发生在2003年，而一审判决却引用了2008年1月1日开始实行的《城乡规划法》第四十条来判定建设行为违法，这种做法显然是不恰当的。
然而，《城市规划法》第三十二条在2003年依然生效，它明确指出，在城市规划区域内，任何新建的建筑物或构筑物，其建设单位或个人在申请开工前，必须获得建设工程规划许可证及其他必要的批准文件。依据此规定，滕秀珍与滕宝娇未经审批而建造的房屋，自然构成了违法建筑。一审和二审均判定这些房屋为违法建筑，这一结论并无不妥之处。基于此理由提出再审请求，本法院同样不予采纳。滕秀珍与滕宝娇进一步提出，关于涉事房屋的赔偿金额，不应低于当时该区域或邻近区域类似房产的市场价格。在强制拆除过程中，青秀区政府和青秀区城管局未能制作现场记录，也未对物品移交过程进行公证或见证，因此，滕秀珍和滕宝娇所主张的损失是合理的。然而，依据法律规定，若要依据市场价值进行赔偿，前提条件是所拆除的房屋必须为合法建筑。滕秀珍与滕宝娇在2003年所建房屋缺乏任何审批文件，构成违法建筑。她们要求按照合法建筑的标准进行赔偿，这一诉求在法律上缺乏依据，故此，本院无法予以支持。
需要强调的是，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的明确规定，原告需负责提供相关证据，以证明行政行为所导致的损害。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条明确指出，法庭需对庭审中经过质证的证据以及无需质证的证据进行细致的审查，同时还要对全部证据进行全面的综合分析。在审查过程中，法庭应恪守法官职业道德，借助逻辑推理和丰富的实践经验，对证据材料进行全方位、公正、客观的分析与判断，以确保对案件事实的准确认定。在行政赔偿案件的处理中，依据逻辑判断与日常经验，可以确认原告遭受的损失确实存在。在法院对损失进行评估时，必须兼顾原告的诉讼要求以及案件的实际情况，合理且有据地确定损失金额，绝不能仅凭法官个人主观感受随意决定赔偿数额。至于拆除违法建筑过程中产生的钢筋、水泥、砖瓦等建筑废弃物，它们并无回收再利用的价值，通常情况下不应当纳入行政赔偿的范围。若存在可回收的钢架等特定材料，且因行政机关保管不善导致无法回收利用，则可进行行政赔偿。
在本案中，一、二审法院判定，由于未妥善保管，导致滕秀珍和滕宝娇的可回收建筑材料遭受了4万元的损失。然而，法院并未详细列出哪些建筑材料属于可回收利用的范畴，也未提供对可回收建筑材料损失数量及价值的具体判断依据。因此，法院对4万元损失金额的判定，缺乏充分的事实支撑。考虑到滕秀珍和滕宝娇提出了再审申请，同时考虑到非法强制拆除确实可能引发建筑材料损失，综合考虑，决定赔偿金额为4万元，这一数额并不会对国家利益或公共利益造成重大损害，因此，本案件将不再进行再审程序。
应当强调，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款明确指出，若多个行政机关实施相同的行政行为，则这些机关应作为共同被告。然而，在本案中，缺乏证据表明青秀区政府与青秀区城管局共同实施了被指控的行政强制执行行为。一、二审的判决未能查明事实，便直接将两者列为共同被告，这种做法并不妥当，本院对此提出纠正。依据《城乡规划法》第六十八条的规定，一旦城乡规划主管部门作出要求停止施工或规定拆除期限的裁决，若当事人未执行停工或未在规定期限内完成拆除，建设工程所在地的县级以上地方政府有权指派相关部门实施现场查封、强制拆除等相应措施。县级以上地方政府指定的行为系依照法律规定对行政强制执行权限进行划分，这一行为对当事人双方的权益和责任并无实质性的改变，故不属于行政诉讼案件受理的范畴，且政府“指定”的行为也不应被视作强制拆除行动的共同被告。考虑到被告的排列错误导致审判程序存在违法，但这并未对案件的公正审理造成实质影响，同时青秀区政府及青秀区城管局均未提出再审申请，因此不宜作出对申请人滕秀珍和滕宝娇更加不利的再审裁判，本案件不予再审处理。
综合考量，滕秀珍与滕宝娇的再审请求并未满足《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条中第（三）、（四）项所列条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的相应规定，现作出如下裁定：
驳回滕秀珍、滕宝娇的再审申请。
审 判 长郭修江
审 判 员刘艾涛
审 判 员熊俊勇
二〇一九年四月二十九日
法官助理黄宁晖
书 记 员陈虹谷
