[id_1082692879]
地方政府凭借有限的财力来撬动金融，以此促进融资，推动基建发展，实现经济的高质量发展以及财力的壮大。
城投企业要在完成地方政府任务的同时实现自身的做大做强，需借助市场化融资来达成政府的施政目标。
3.银行和建企如何以专业能力获取政府业务，获得竞争优势。
博主讲堂在全国已举办了 90 余期，并且广受好评。它不仅课程解渴、精彩，还以参会人士层级高、合作伙伴多而著称。10 月 27 日至 28 日在西安，欢迎您前来听课、交友、展业。报名方式见文末。
国务院总理李克强于 8 月 24 日主持召开国务院常务会议。会议决定增加 3000 亿元以上政策性开发性金融工具额度。前后两批将形成 6000 亿元资金以上，这些资金可运用于项目资本金。这是在专项债运用于项目资本金之后，国务院对项目资本金制度所进行的重要改革。
[id_1193658017]
一、什么是资本金？
国发 1996 年 35 号文件规定：投资项目资本金指的是在投资项目的总投资当中，由投资者承诺缴纳的出资额。对于投资项目而言，它属于非债务性资金，项目法人无需承担这部分资金所产生的任何利息和债务。
国发〔2019〕26 号再次强调了此要求：投资项目资本金是项目总投资中由投资者认缴的出资额，对于投资项目而言，它必须是属于非债务性的资金，项目法人无需承担这部分资金所产生的任何债务和利息；投资者能够依据其出资比例依法享有所有者权益，同时也可以转让其出资，然而却不可以通过任何方式将其抽回。除非党中央、国务院另有规定。[id_1797312225]
二、不同行业项目资本金比例是多少？
1996 年国发 35 号文最早制定了不同项目的资本金占总投资比例。在后续年份中，国务院多次下发文件对该比例进行了调整。为了更清晰地呈现，我们按照比例调整的时间年份整理出了如下表格。
项目及年份
1996
2004
2009
2015
2019
交通运输、煤炭
35%
25%
钢铁、邮电、化肥
25%
电力行业、机电行业、建材行业、化工行业、石油加工行业、有色行业、轻工行业、纺织行业、商贸行业及其他行业
20%
钢铁
25%
40%
水泥、电解铝、房地产开发项目（不含经济适用房项目）
20%
35%
钢铁、电解铝
40%
40%
水泥
35%
35%
其他房地产开发
30%
25%
保障性住房和普通商品房
20%
20%
煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷
30%
30%
玉米深加工
30%
20%
城市轨道交通、铁路和公路
25%
20%
15%
港口、沿海及内河航运、机场
30%
25%
20%
化肥（钾肥除外）
25%
25%
其它
20%
20%
15- 20%
表格最后一列，源自 2019 年《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发〔2019〕26 号）》，这是最新的要求。大部分项目的资本金要求为 20%，机场项目为 25%，一些补短板的基础设施项目可下调 5 个百分点，其他的大致了解一下即可。
表格中的数字为项目资本金的最低比例要求。对于具体的项目，其资本金比例方面，贷款银行会依据项目的风险情况，有可能要求提升项目资本金的比例。
三、实务中关于项目资本金的四个概念：
1、项目公司的注册资金。
2、发改委可研报告批复中提出的项目最低资本金比例要求。
银行提出的同意贷款的条件包含对项目最低资本金比例的要求。
股东借给项目公司使用的资金，在股东作出还款承诺，且该承诺表明还款劣后于项目公司自身债务，或者至少劣后于银行贷款时，部分银行认可这些资金可作为项目的自有资金，能够用于满足最低资本金比例的要求。
国务院站在宏观调控高度制定了上表中的数据，这是最低资本金比例要求。各级发改委批复可研和银行审批贷款时，也以这一比例为最低要求。然而，具体到每一个固定资产项目，发改委和银行批复的资本金比例有可能高于上述比例，同时银行的贷款条件也可能高于发改委批复的比例。
举例如下：
某固定资产项目总投资为 10 亿。发改委可研批复要求资本金比例不低于 30%，也就是 3 亿元。然而银行觉得项目风险较大，所以要求项目资本金比例至少提升到 40%，即需要 4 亿元。最终在实际情况中，该项目到位了 4 亿元自有资金。其中 1 亿元被列入项目公司的注册资金。另外有 2 亿元被计入资本公积。还有 1 亿元是项目公司获得的股东借款，并且股东已经承诺，在项目公司对银行的债务未清偿之前，股东借款无需归还，也就是银行贷款的偿还要优先于股东借款。
以上是为说明概念而设的例子。实际里，注册资金、发改委批复金额、银行要求金额有可能是一样的。不过银行要求金额不能比发改委批复金额低，有的银行还要求，项目公司把股东借款部分剔除后其自有资金不得低于发改委批复金额。
四、资本金制度的适用范围是？
资本金可用于企业进行投资的固定资产项目，同时也可用于政府投资的经营性固定资产项目。
国发〔2019〕26 号规定，该制度适用于我国境内的企业投资项目以及政府投资的经营性项目。由此条款可知，企业投资的所有项目以及政府投资的经营性项目适用项目资本金制度，而政府投资的非经营性项目（纯公益性项目）可能不适用于项目资本金制度，并非要求不得按照项目资本金制度执行。
我国政府投资的非经营项目，其中多数是由政府直接进行投资的。项目的全部建设资金，是由政府通过一般公共预算或者地方政府一般债券来进行安排的。在这种情况下，这类项目不存在项目资本金方面的问题。不过，对于政府投资的非经营性项目，如果通过特定的模式，开展了市场化运作之后，再进行市场化融资，那么就应该按照项目资本金制度来执行。
（二）关于固定资产项目的相关规定：
其四，是本外币贷款。
- 这种贷款符合特定的特征。
贷款用途一般是用来建造一个或者一组大型的生产装置，也可以用于基础设施建设，还能用于房地产项目或者其他项目，其中包含对正在建设或者已经建成项目的再次融资。
借款人一般是为了进行该项目的建设、经营或者为该项目进行融资而专门组建起来的企事业法人。其中包含那些主要从事该项目建设、经营或者融资工作的既有企事业法人。
还款资金的来源主要是依靠该项目所产生的销售收入、补贴收入或者其他收入，通常是不具备其他的还款来源的。
五、最全关于资本金制度政策规定
序号
文件名称
国务院发布了关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知，通知的文号是国发（1996）35 号。
国务院发布了关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知，文号为国发（2004）13 号。
国务院发布了关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知，通知的文号是国发（2009）27 号。
固定资产贷款管理暂行办法（银监发（2009）2号）
中国银监会发布了关于信托公司开展项目融资业务时涉及项目资本金相关问题的通知，通知的文号为银监发（2009）84 号。
国务院发布了关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，通知的文号是国发（2015）51 号。
通知是关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的，文号为财金（2017）92 。
国发（2017）192 号文件是关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知。
通知是关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为的相关问题的（财金（2018）23 号）
10
国务院发布了关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知，通知的文号为国发（2019）26 号。
11
中办和国办印发了关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知，同时还有国常会决议（2019）。
12
国务院常务会议发布了关于政策性开发性金融工具支持重大项目建设的通知，此通知的时间是 2022 年。
六、如何理解资本金的非债务性资金这一属性？
（一）是不是非债务性资金是判断资本金是否合规的关键指标。
国发〔2019〕26 号文件表明：投资项目资本金是项目总投资中由投资者认缴的出资额，对于投资项目而言，它必须是属于非债务性的资金，并且项目法人无需承担这部分资金所产生的任何债务和利息。
可见，是不是非债务性资金是判断资本金是否合规的关键指标。
如何理解非债务性资金？
目前，实务界及审计部门对非债务性资金的理解主要有两种：
第一种：不得以项目法人的债务性资金充当项目资本金。
第二种：不得以投资人的债务性资金充当项目资本金。
我们认为，按照政策的本意，应当采取第一种理解方式。也就是说，项目资本金不能是项目法人的债务性资金，并且项目法人对这部分资金没有还本付息的责任。
那么，股东的债务性资金可否做项目的资本金呢？
（二）关于股东的债务性资金能否做项目资本金
1、一般情况下，股东的债务性资金可以作项目资本金。
实践中股东的资金来源存在多种渠道。一部分是股东实际缴纳的注册资本金房地产开发项目资本金管理，还有一部分是工程款、销售款等这类营业收入；倘若投资人的评级较高，那么资金来源也有可能是以投资人自身的信用，在资本市场通过发行公司债、企业债、短期融资券、中期票据、PPN 而募集到的资金。公司账户资金进出较为频繁，这些资金存在混同情况。要区分哪些资金属于注册资本，哪些是债务性资金，哪些是工程款销售回款，几乎是做不到的。
股东拥有债务性资金，偿债的责任在于股东自身。而项目公司对于股东的债务性资金，是没有偿债责任的。
2、对于股东债务性资金的来源有限制。
股东只能凭借自身的信用去借债务来用作项目资本金。并且，股东不能把项目的现金流（像特许经营权、未来的应收账款等）当作质押，然后通过向金融机构借债的方式来作为该项目的项目资本金。
原因是项目公司无需对股东投入的项目资本金进行还本付息。若以项目现金流质押，那么项目法人实际上就承担了对这部分资金的担保义务，这与项目资本金制度的精神是相互矛盾的，同时也影响了项目公司偿还自身债务的能力。
项目公司有偿还自身债务的义务，现金流要优先用来保障归还项目贷款。在项目贷款未还清的情况下，金融机构既不应该也不允许把资金用于归还股东的借款。
PPP 项目也不能以股东借款这种债务性资金来充当项目资本金。
财金〔2018〕23 号文件有规定：国有金融企业向参与地方建设的国有企业（包含地方政府融资平台公司）或者 PPP 项目提供融资时，应当依据“穿透原则”来强化资本金审查。这样做的目的是要保证融资主体的资本金来源是合法合规的，并且融资项目能够满足规定的资本金比例要求。若发现存在以下问题：以“名股实债”的方式出资，以股东借款的方式出资，以借贷资金的方式出资，以及以公益性资产的方式出资、以储备土地的方式出资等债务性资金的出资方式和违规出资或出资不实的情况，国有金融企业不得向其提供融资。
七、项目资本金如何核算管理？哪些可以作为项目资本金？
国发〔2019〕26 号作出规定，要对投资项目资本金进行分类实施的核算管理。其中，对于设立了独立法人的投资项目，该项目的所有者权益能够全部当作投资项目的资本金。对于未设立独立法人的投资项目，项目单位需要设立专门账户。要规范设置并使用会计科目。需按照国家有关财务制度和会计制度，对拨入的资金以及投资项目的资产、负债进行独立核算。并且要依据此来核定投资项目资本金的额度和比例。该项规定明确了两个问题。
设立独立项目法人的情况下，其所有者权益能够全部充当项目资本金。
从财务角度来看，公司的所有者权益主要涵盖了注册资本、资本公积、盈余公积以及未分配利润。其中，盈余公积和未分配利润属于企业经营所留存下来的收益，这类收益并不适用于项目资本金。所以，适用于项目资本金的主要部分是注册资本和资本公积。
在实践当中，存在优先股、永续债、可转换债券这三种金融工具。在满足特定条件的情况下，它们可以（部分）被归入所有者权益科目。财政部 2014 年的《金融负债与权益工具的区分及相关会计处理规定》指出，发行方企业需在资产负债表的“实收资本”项目与“资本公积”项目之间增设一个名为“4401 其他权益工具”的科目。同时，在“其他权益工具”项目之下还要增设“优先股”和“永续债”这两个科目。
国发〔2019〕26 号规定，对于基础设施领域以及国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，以多渠道的方式来规范筹措投资项目资本金，不过这种筹措方式不得超过资本金总额的 50%。
设立独立项目法人时，可认定为项目资本金的主要有注册资本、资本公积、优先股、永续债、可转债这五种。并且，这些资本金不得超过资本金总额的 50%。
同时26号文规定了不得认定为项目资本金的三种情况，分别是：
（1）存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；
（2）当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；
（3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。”
未设立独立项目法人的情况下，应当设立专门账户，并且要对资产和负债进行独立核算。
不设立项目法人，通常会导致项目资金（包含项目资本金和债务性资金）与投资者的自有资金相混同，所以难以分辨项目资本金比例是否合规。正因如此，国发〔2019〕26 号针对这种状况提出了清晰明确的要求，即设立专户，对资产、负债进行独立核算，以此来核定项目资本金比例是否符合国家的相关规定。
八、如何计算资本金投资额?
计算资本金基数的总投资，包括投资项目的资产投资以及铺底流动资金。具体在核定时，是以经批准的动态概算作为依据的。关于铺底流动资金是否属于项目资本金存在争议，依据 35 号文，项目铺底流动资金是项目总投资的一部分，通常为全额流动资金的 30％，于是在计算项目资本金时出现了两种方式。
项目资本金=（固定资产投资+铺底流动资金）×资本金比例
项目资本金=固定资产投资×资本金比例+铺底流动资金
两种方式计算出的结果差异显著。铺底流动资金与项目资本金并不完全相同，铺底流动资金必须由股东自有资金提供，而项目资本金可以是股东的债务性资金。铺底流动资金在项目启动阶段或初运行阶段就会被投入使用，不会处于闲置状态，然而资本金通常不允许被抽回。各大银行的内部管理制度都禁止对铺底流动资金发放贷款。
九、项目资本金的资金来源有哪些？
投资项目资本金的出资方式有货币出资，还有实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对于作为资本金的实物等，需经有资格的资产评估机构依据法律、法规评估作价，且不得超过投资项目资本金总额的 20%，不过国家对采用高新技术成果有特别规定的情况除外。
（二）关于投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：
各级人民政府的财政预算内资金，国家批准的各项专项建设基金，“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息，土地批租收入，国有企业产权转让收入，地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费，以及其他预算外资金。
国家授权的投资机构及企业法人拥有所有者权益，其中包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等。同时，投资者按照国家规定从资金市场上筹措了资金。
3、社会个人合法所有的资金；
国家规定了其他能够用作投资项目资本金的资金。例如国发〔2019〕26 号文件规定，对于基础设施领域以及国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，从多种渠道规范地筹措投资项目资本金。
十、专项债作项目资本金
2019 年中共中央、国务院发布了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字〔2019〕33 号）》。此通知允许将专项债券用作符合条件的重大项目资本金。33 号文的出台，为项目资本金不能是债务资金这一情况打开了一个突破的口子。
（二）另外注意两点：
专项债能够充当项目资本金，然而不能全部充当项目资本金，通常不会超过总投资的 60%。专项债属于政府发行的债券种类，这表明只有政府投资项目才具备这样的操作条件，企业项目则不可以。
只有符合条件的重大项目才可以。例如国家重点支持的铁路项目，国家高速公路项目，以及支持推进国家重大战略的地方高速公路项目、供电项目、供气项目。
十一、PPP模式项目资本金的要求
2019 年财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10 号）》。该意见规定，项目公司的股东需以自有资金按时且足额地缴纳资本金。
10 号文规定，若以债务性资金充当项目资本金，存在虚假出资或出资不实的情况，就应在规定期限内进行整改。倘若无法整改或者逾期整改未达要求，那么已入库的项目就应当予以清退。倘若涉及增加地方政府隐性债务，就应依法依规提请有关部门进行问责并妥善处置。意味着股东投资 PPP 项目时，如果投资资金并非自有资金，那么就有可能被认定为债务性资金。这种情况下，股东可能会面临整改、退库或被问责等处罚。
十二、政策性、开发性金融工具作项目资本金
2022 年 6 月 29 日，李克强主持召开了国务院常务会议。会议作出决定房地产开发项目资本金管理，设立国家基础设施投资基金。该基金将运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等方式筹集 3000 亿元资金。这些资金将用于补充重大项目的资本金，其中包括新型基础设施等项目的资本金，但补充的资本金不超过全部资本金的 50%。同时，这些资金还可以为专项债项目资本金搭建桥梁。
（二）关于申请额度。经了解，现行政策规定，申报比例通常不超过国家规定的项目最低资本金比例的 50%。也就是说，最低项目资本金比例为总投资的 20%。基础设施投资基金用作资本金额度不能超过这 20%的一半。在实践中，一般按照项目总投资的 10%来申请基础设施投资基金用作资本金。例如，若项目总投资是 10 亿元，就只能申请 1 亿元的基础设施投资基金用作资本金。同时，在剩余的 10%中，投资者自有出资应不低于总投资的 5%。
（本文系【博主讲堂】助理撰写，欢迎转发，谢绝未经许可转载）
