近期，我国国务院办公厅发布了《关于进一步规范和优化建设用地使用权交易、租赁、抵押等二级市场的政策建议》（简称《指导意见》）。
《意见》强调，应遵循国家领导人新时代中国特色社会主义思想的指引，切实执行党中央、国务院的决策安排，确保市场在资源分配中占据主导地位，同时充分展现政府职能，秉持问题导向原则，迅速构建起产权清晰、价格市场化、信息集中、交易保障有力、监管效能显著的二级土地市场。如此，市场规则将更加健全，交易平台将全面建立，服务与监管措施将得到有效实施，市场秩序将更加规范，制度性交易成本将显著下降，土地资源分配效率将大幅提升，进而形成一、二级市场相互协调、规范有序、资源利用高效集约的现代土地市场体系，为促进经济高质量发展提供坚实的土地支持。
《意见》强调，必须坚定不移地推进社会主义市场经济体制改革，健全交易制度，确保市场秩序稳定。同时，要秉持公平、全面、依照法律保护产权的原则。充分尊重权利人的意愿，确保市场主体的合法权益得到保障。此外，还需提升服务效率，增强服务意识，简化交易程序，减少交易成本，全面提高土地市场领域政府治理的效能和水平。
《意见》明确了改进土地二级市场的主要职责。首先，要优化转让规定，以推动资源流通。具体而言，要界定建设用地使用权的转让方式，明确各类使用权转让的必需条件，改善土地分割与合并的转让政策，并执行差异化的税收和费用政策。其次，要改善租赁管理，提升服务质量。对通过付费或划拨途径获得的土地使用权的出租进行规范管理，简化了审批流程，并打造了优良的出租氛围。同时，强化抵押制度，确保各方权益。具体而言，明确了各类土地使用权的抵押资格，规定个人和企业均可担任抵押权人。此外，还鼓励养老、教育等行业的企业，利用通过付费方式获得的土地使用权及设施等资产进行抵押贷款。第四点，实施创新的管理模式，对市场秩序进行规范化。在市级和县级自然资源管理部门现有的土地交易机构或平台之上，构建一个城乡一体的土地市场交易平合，对交易环节进行标准化管理，并强化信息的互联互通。第五点，完善服务体系，强化监测与监管。需确保政务服务既便捷又高效，培育并规范社会中介机构，对土地市场实施全面调控，优化信用体系，确保市场运作的全面规范化。
《意见》强调，各地各部门需强化组织协调，依据实际情况，精心制定具体实施办法和相应政策，确保各项任务和规定得到有效执行。同时，对于已依照法律进入市场的农村集体经营性建设用地使用权，包括转让、出租和抵押等行为，均可依照本意见的相关规定进行操作。
文件原文
我国国务院办公厅发布的关于对建设用地使用权转让、租赁、抵押等二级市场进行优化的政策建议文件。
国办发〔2019〕34号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
土地市场构成了我国现代市场体系的关键部分，同时也是资源要素市场不可或缺的组成部分。自改革开放以来，我国积极推广国有建设用地有偿使用政策，成功构建了以政府供应为主导的土地一级市场，以及以市场主体间的转让、租赁、抵押为主要形式的土地二级市场。这些举措对于构建和完善社会主义市场经济体系、优化土地资源的配置与节约集约使用、加速工业化和城镇化步伐，发挥了至关重要的作用。随着我国经济社会的进步，土地二级市场的运行与发展中逐渐暴露出诸多问题，如交易规则的不完善、交易信息的非对称性、交易平台的规范性不足以及政府服务和监管的不完备等，这些问题较为显著。它们导致了要素流通的不畅，使得存量土地资源的配置效率偏低，难以满足经济向高质量发展阶段的需求。为了进一步健全建设用地使用权的交易、租赁以及抵押的二级市场体系，参考各地改革试点的实际经验，在国务院的批准下，特此提出以下建议。
一、总体要求
（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻党的十九大及十九届二中、三中全会精神，紧密围绕“五位一体”总体布局的全面实施和“四个全面”战略布局的协调推进，严格执行党中央、国务院的决策安排，充分释放市场在资源分配中的核心作用，进一步彰显政府职能，秉持问题导向，致力于构建城乡一体的建设用地市场，将促进土地要素流通的顺畅作为关键，以提高现有土地资源利用效率为宗旨，以不动产统一登记制度为基石，与国土空间规划以及相关产业规划相协调，致力于完善土地二级市场的规章制度，完善服务与监管体系，提升土地节约集约化使用水平，为完善社会主义市场经济体制和推动经济高质量发展提供坚实的土地支持。
（二）基本原则。
确保导向准确。坚定不移地推进社会主义市场经济体制改革，强调市场在资源分配中的核心地位，致力于降低政府对微观经济活动的管理和直接介入。严格执行“放管服”改革的全面要求，加强监管职责，简化预先审批流程，创新并优化事中事后监管机制，激发市场潜能，提升内部发展动力。
确保市场运作规范。优化交易制度，巩固市场秩序，确保交易主体能在透明、公正、公允的市场环境中进行交易活动，确保市场按照法律法规稳健运行并实现健康发展，推动资源合理流动和公平交易，提升资源分配的效率。
捍卫合法权利，坚守平等、全面、依法保护产权的原则。充分尊重权利人的意愿，确保市场主体权益得到保障，让不同市场主体能够依法平等地使用和交易土地使用权，以此激发产权的有效动力。切实保护土地所有权者的权益，防止国家土地资产出现流失现象。
提升服务效率，增强服务理念，改善交易程序，减少交易费用，增强办事速度，便于民众办理事务，全面增强土地市场领域政府治理的效能与水准。
（三）目标任务包括：构建产权清晰、价格由市场决定、信息集中、交易安全保障、监管有力的土地二级市场；确保市场规则完备且有效；实现交易平台的全覆盖；确保服务与监管措施得到充分执行；使市场秩序更加规范；显著降低制度性交易成本；大幅提升土地资源配置的效率；最终形成一、二级市场协调并进、规范有序、资源利用高度集约高效的现代化土地市场体系。
（四）本规定的适用范围包括：建设用地使用权的转让、出租、抵押等二级市场交易活动，主要针对的是国有建设用地使用权。特别是那些涉及土地及其上建筑物、附着物等整体地块的交易。对于涉及房地产交易的，必须遵循《中华人民共和国城市房地产管理法》以及《城市房地产开发经营管理条例》等相关法律法规的规定。
二、完善转让规则，促进要素流通
（五）具体界定建设用地使用权的转让方式。将所有可能引发土地使用权变更的活动统称为土地使用权转让，这涵盖了包括但不限于买卖、互换、无偿赠予、投资入股以及司法拍卖、资产重组、企业法人或组织合并与分立等情形下的土地使用权变更。一旦发生土地使用权变更，地上建筑物及附属设施的所有权也应随之转移。涉及房地产转让事宜的，需依照房地产转让所适用的法律法规，完成房地产转让所需的手续。
明确不同权能建设用地使用权转让的必备要求。通过划拨途径获得的建设用地使用权若要转手，必须经过法律程序审批，若土地用途与《划拨用地目录》相符，则无需额外支付土地出让金，只需办理转移登记手续；若不符合《划拨用地目录》，则需在规划允许的范围内，由受让方依照法律法规补齐土地出让金。通过出让途径获得的土地使用权转手，需在遵守相关法律法规及出让合同条款的基础上，确保交易双方的自主权；若原出让合同对转让的具体条件有额外规定，则应遵循该合同中的约定。通过作价出资或入股途径获取的建设用地使用权在转手时，应依照通过出让途径获取的建设用地使用权转手的相应规定执行，无需再次提交原审批该建设用地使用权作价出资或入股的部门进行批准；转让完成后，该使用权可以继续以作价出资或入股的形式存在，亦可以立即转换为出让形式。
（七）需优化土地的划分与合并交易规定。分割或合并后的土地需满足独立登记的要求，若涉及公共设施的建设与使用，转让双方需在合同中明确各自的权益与责任。对于已经预售或存在多个权利主体的土地，必须征得所有权利人的同意，并确保不侵犯任何权利人的合法权益。
实施有针对性的税收策略。各地方需结合自身情况，在权限范围内尝试制定城镇土地使用税的差异化措施，以推动土地资源的节约和高效利用。
三、完善出租管理，提高服务水平
（九）对于通过出让、租赁、作价出资或入股等有偿途径获得的建设用地使用权进行出租或转租的行为，必须严格遵守国家法律法规以及有偿使用合同中的各项规定。
（十）对于通过划拨方式获得的建设用地使用权进行出租，需遵循相关规定，将租金中的土地收益部分上交，并纳入土地出让收入的管理体系。若宗地长期出租，或者虽部分出租但可以分割的，必须依照法律规定，补办相应的出让和租赁等有偿使用手续。设立年度出租收益申报制度，针对划拨建设用地使用权出租，出租方需依法提交申报并支付相应收益，此操作完成后，无需再单独申请划拨建设用地使用权出租的批准程序。
市、县自然资源管理部门需打造一个适宜建设用地使用权出租的环境。他们需提供信息发布平台和场所，以便供需双方交流，并制定标准的出租合同范本。此外中国土地市场网公告，他们还应提供交易证明服务，确保权利人的合法权益不受侵害。同时，对建设用地使用权出租的现状及市场相关数据进行统计分析，并定期公布出租市场的最新动态和指导信息。
四、完善抵押机制，保障合法权益
（十二）需具体界定各类建设用地使用权抵押的资格要求。通过划拨途径获取的建设用地使用权，依照法律规定和相关规定，可设定抵押权；在划拨土地抵押权得以实现时，应优先支付土地出让金。此外，通过出让、出资作价或入股等途径获得的建设用地使用权，同样具备设定抵押权的资格。通过租赁途径获得的土地使用权，承租方在依照规定缴纳土地租金并完成开发建设任务之后，依据租赁合同的相关规定，其地上建筑及附属设施与土地本身可以依法进行整体抵押。
放宽对抵押权人的资格要求。无论是自然人还是企业，都有权作为抵押权人提出申请，以便办理与建设用地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权相关的不动产抵押手续。对于涉及企业间债权债务关系的合同，必须严格遵守相关法律法规的规定。
依法确保抵押权的行使。研究推行养老、教育等非公益性质的社会领域企业，可将其通过有偿方式获得的土地使用权、设施等资产用于抵押贷款。各地方需进一步健全抵押权实现后，保障原有经营活动持续稳定的辅助措施，保证土地用途保持不变，以及相关利益主体的权益不受侵害。致力于构建建设用地使用权抵押风险预警体系以及抵押资金监管体系，以有效预防和控制市场潜在风险。
五、创新运行模式，规范市场秩序
各地需在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台之上，构建城乡一体的土地市场交易平台，整合土地二级市场交易资讯，设立交易场地，处理交易相关事宜，并积极推动线上交易平台及信息系统的建设进程。
（十六）对交易程序进行规范化。确立“信息公布—意向达成—合同签署—交易监管”的流程体系。交易参与者能够通过土地二级市场交易渠道等途径发布与获取市场资讯；既可以自主进行协商交易，也可以委托土地二级市场交易渠道进行公开交易；一旦达成共识，便签署合同，并依法申报交易价格。若申报价格低于标定地价20%以上，市、县人民政府将拥有优先购买权。各地需强化交易过程中的监管和事后监督，对于违反相关法律法规规定，或是未遵循出让合同条款、划拨决定书要求的，均不得为其办理相应手续。
强化信息交流与共享机制。在处理涉及土地使用权变更的司法案件时，相关自然资源管理部门需向法院提交不动产权利状况、原出让合同中约定的权利义务等内容。同时，构建完善的执行协作体系，确保司法处置的土地能够顺利进入二级市场交易平台进行交易。强化土地资产处置环节的协调，在政府部门或事业单位执行国有财产的转让过程中，若牵涉到划拨土地使用权的变更，必须征询自然资源管理部门的看法，并且要将地块的相关信息真实地通知给相关当事人。同时，自然资源、住房和城乡建设、税务、市场监管等相关部门应当联手，对涉及土地权益转让的行为实施严格监管。提升建设用地使用权与房地产交易环节的关联性，对于建设用地使用权的转手、租赁、抵押等行为，若与房地产的转让、租赁、抵押相关联，住房和城乡建设管理部门以及自然资源管理部门需增强信息交流与共享。
六、健全服务体系，加强监测监管
（十八）致力于打造便捷高效的政务服务环境。在土地交易相关机构或平台上，集中设置交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口。积极推动“互联网+政务服务”模式，全面实施“一窗受理、一网通办、一站办结”服务，大力简化证明材料，缩短办理周期，显著提升办事效率和服务质量。充分运用土地交易机构或平台的专长，提供法律和政策方面的咨询，调解冲突，解决争端，打造一个优良的交流氛围。
积极培育并规范中介机构，充分发挥这些机构在市场交易中的纽带作用，推动相关机构的发展，并向交易参与者提供包括推荐、展示、咨询、评估、经纪在内的全方位服务。各地应强化指导和监督职能，促使社会中介组织秉持诚信原则进行经营活动。
强化市场监测监管和调控措施。构建完善的土地二级市场动态监测监管体系，优化监测监管信息平台。严格执行地价公示制度，定期对基准地价或标定地价进行更新与公布；优化土地二级市场的价格形成、监测、引导、监管机制，避免交易价格出现异常波动。土地转让过程中涉及房地产开发的相关资金来源，需遵循房地产开发企业购地和融资的相关规定。增强土地一级、二级市场的协同效应，优化土地供应的规模、构成和节奏，适时采取财政、金融等策略，全面提升对土地市场的宏观调控能力，确保市场运行稳定。
（二十一）需进一步完善土地市场的信用监管体系。在土地转让完成后，合同中约定的权利与义务将相应转移至受让人，其需依照法律规定履行合同义务。同时，需强化对交易参与各方的信用监管力度，构建一种以“双随机、一公开”为基本方法，以重点监管为辅助，以信用监管为核心的新型监管体系。各地需依据本地实际情况，确立土地市场信用评估的标准及相应的制约办法，对失信的当事人采取联合惩戒措施，共同促进土地市场信用体系的建立、治理与共享。
七、保障措施
各地区和相关部门需深刻理解健全土地二级市场的必要性，依据实际情况，深入探讨并制定具体的实施细则是配套措施，务必保证各项任务和标准得到全面执行。各相关部门中国土地市场网公告，包括自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管和金融等，需构建协同工作体系，具体划分职责，确保责任到位，同时加强人员和资金支持，确保土地二级市场建设得以有序开展。对于已经依照法律规定进入市场的农村集体经营性建设用地使用权，包括转让、出租和抵押，可以依照本指导意见进行操作。
（二十三）强化宣传导向作用。增强对土地二级市场政策的宣传广度，迅速归纳并推广各地区的成功经验和创新举措，提升土地二级市场的知名度和吸引力，激发市场主体的参与热情。合理调控市场预期，迅速回应公众关注，构建积极的土地市场舆论环境，增强市场主体及全社会依法规范、高效利用土地的意识，切实提升资源利用的效率。
严格实施责任追究机制，加强监督管理和问责力度，对于违反土地二级市场相关规定的各级地方政府、相关部门、机构及其责任人员，必须严格执行责任追究，坚决予以惩处各类腐败现象。
国务院办公厅
2019年7月6日
（此件公开发布）
我国国务院办公厅发布了《关于构建职业化、专业化药品检查员团队的指导意见》。
