【我国新一轮财税体制改革，亟待适时适度推进土地财政向房地产税收财政的制度转型】
□高波
随着人口和土地的快速城市化，土地财政成为现阶段中国特有的经济现象。 1994年分税制改革和1998年城镇住房制度改革的突破推动了中国土地财政的形成和演变。 据统计，1998年至2015年，我国土地出让金总规模达27.3万亿元。 2014年，土地出让金占GDP的6.77%，占商品房销售额的56.28%。 土地财政在城市基础设施建设、公共服务供给和城市发展中发挥着重要作用。 随着经济进入新常态、中国城镇化进入下半场，房地产行业正处于从成长期向成熟期的过渡期。 房地产开发规模达到历史峰值，房地产开发投资增速放缓，存量房地产交易比重上升。 。 这意味着以地方政府大规模出让土地为特征的土地财政不再具有可持续性，土地财政对中国经济增长的支撑作用逐渐下降。 2013年，党的十八届三中全会发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“加快房地产税立法，适时推进改革”。 与此同时，全国人大常委会已将房地产税法等七部税法列入立法计划，房地产税立法正式进入议程。
土地财政转型的逻辑
人口和产业的集聚导致社区和城市的兴起，城市的功能是基于规模经济更高效地提供基础设施和公共服务。 此类城市公共产品和准公共产品的数量和质量决定了城市土地的价值。 城市房地产的价值是其所在位置公共产品的体现。 城市公共产品的供给需要大规模的一次性投资和巨大的后续维护成本。 在城市发展中，如何保障城市公共产品原始资本积累和运作的资金来源，是财政转型的本质和逻辑起点。
计划经济条件下建立的土地公有制，使城市政府在市场化改革过程中通过土地财政和土地信贷获得巨额资金，投资于城市基础设施建设、土地开发和公共服务供给，促进土地利用升值，从而促进和适应快速的城市化进程。 土地财政经历了从小到大、过度依赖政府房地产税收 地方财政收入占比，再到逐渐衰落的过程。 与此相关的是，土地出让成本占比不断提高且增长较快，土地出让收入持续下降，土地抵押贷款给城市造成了巨大的债务风险。 短短20年，中国土地财政的贡献和潜力已经达到极限。 从城镇化进程来看，中国基本完成城镇化进程，达到70%以上的城镇化水平，还需要15年左右的时间。 这意味着中国大规模的房地产开发仍可维持10年左右，地方政府仍可通过土地财政获得可观的收入。 但土地财政的可持续性很脆弱，各级政府应利用这一时期，加快土地财政向新型房地产金融体系的转型。
土地财政不是中国的专利。 从土地财政转型成功的发达国家经验来看，土地财政转型的基本方向是房地产税制和金融，逐步建立直接税制，进而构建完整的现代房地产税制，并逐步完善房地产税制。普遍征收房地产税。 从美国建国到1862年，联邦政府依赖土地财政已有近一个世纪的时间。 最高峰年份，卖地收入占联邦政府收入的48%。 美国1863年实施的《宅地法》规定，土地免费转让给新移民，并征收房产税。 几十年后，联邦政府的土地财政逐渐被房地产税收财政所取代。 从理论上讲，房地产税具有税基可靠、税源丰富、收入稳定的特点，有潜力成为地方税收和财政的主体。 从根本上讲，现代市场经济条件下，房地产税金融的职能是地方政府对行政管辖范围内的土地、房地产等财产征税，为地方政府更好地提供财政保障。公共产品和公共服务。 。
土地财政转型面临的现实困难
首先，在土地财政快速扩张时期，土地信贷引发的地方债务风险将对土地财政转型带来压力和挑战。 根据审计署公布的36个同级政府债务审计结果以及全国政府债务审计结果，截至2012年底，地方政府有责任偿还的债务为9.6282万亿元，负责担保的债务96282亿元。 债务24871亿元，可能承担一定救助责任的债务37705亿元； 2012年，全国84个重点城市国有土地抵押贷款40613亿元，占有偿还责任债务的42.18%。 部分地区以土地出让收入为偿债来源的债务余额仍在上升。 截至2012年底，已有4个省份和17个省会城市承诺将土地出让收入作为偿还债务的来源。 债务余额较2010年增长3.61%，而当年这些地区的土地出让收入仅为1852.59亿元，仅占当年需要偿还本息的80%。 由于近期房地产税收入规模较小，增长困难，地方政府迫于偿债压力，被迫加大土地出让金力度。 这与土地财政收入减少的趋势相悖，促使地方债务风险爆发。
其次，我国房地产市场周期波动剧烈，存在一定的房价泡沫。 开征房产税将改变人们的市场预期，导致房地产市场动荡，对实体经济产生严重负面影响。 基于中国经济过度依赖房地产业和土地财政的现实以及房地产市场本身面临的困难，稳定房地产市场、防范金融危机必须要有足够的政策储备。推进土地财政转型进程。
最后，对居民征收房产税，客观上增加了纳税人的经济负担，主观上增加了纳税人的心理成本。 无论是否增加纳税人的经济成本，这种直接税的征收都会给纳税人带来“税痛”，使他们抵制房产税的开征。 直接税的征收比间接税的征收困难得多。 这增加了税收成本和土地财政转型的难度。 如果处理不当，甚至可能影响社会稳定。
土地财政转型的突破之路
一是落实房地产税立法，建立健全房地产税制度。 制定房地产税法，必须关注民生、顺应民意、有法可依、严格执法。 房地产税税基和税率的确定必须是民主决策过程，地方政府无权完全控制这个决策过程。 税收负担必须根据公共产品和服务的受益程度进行分配。 因此，在对房地产所有者征收房地产税时，必须明确谁受益、谁纳税。 房地产税收入的多少，必须按照“有所得、有所得”的原则确定，做到真正取之于民、用之于民。 因此，在房地产税立法中，必须对房地产税的征收、实施、监督和履行作出明确的法律规定，对纳税人和政府行为形成有效的法律约束。
根据国际经验，我国应选择“宽税基、简税目、低税率”的房地产税制。 税基广泛，即征税范围不仅限于城市房地产，还包括农村和农场的建筑物和土地。 除事业单位、宗教、慈善等机构拥有的房地产免税外，其他房地产所有者或占用人均为纳税人。 根据房产税的功能定位和国际经验，不能仅对中产阶级拥有的房产征收，而应覆盖所有房产。 简化税种，即少征房地产税，避免因税种复杂而重复征税等税后不公平现象，降低税收征管成本房地产税收 地方财政收入占比，提高税收效率。 低税率是指主要税率普遍较低，总体税负也较低，从而减少税收征管阻力。 虽然税率较低，但由于税基广泛、效率较高，仍能为政府提供较为充足的收入。
其次，房地产税改革要纳入财税体制改革总体框架。 房地产税改革旨在平衡直接税和间接税比重，完善中央与地方政府财权、事权匹配，促进地方政府治理能力现代化。 要把房地产税改革纳入财税体制改革总体框架，大幅减税增居民收入，减轻个人和企业税收负担，清理房地产流通环节税费，取消房地产税费。相关不合理的税收。 房地产税方面，大幅降低房地产商品税、所得税税级，提高房地产财产税税级。 有必要清理和消除房地产市场的双重征税。
第三，理顺中央与地方政府的事权和财权。 1994年的分税制改革造成了中央与地方政府财政权和行政权匹配的失衡。 地方政府缺乏足够的财政资源来发展经济。 这是地方政府对土地财政依赖的根本原因。 新常态下，应进一步完善分税制，理顺中央与地方事权，从根本上降低地方政府对土地财政的依赖。 从参与权来看，地方政府的权力仍然过重。 中央要从义务教育、医疗卫生、环境保护、社会保险等外部性较强的领域入手，帮助地方政府分担部分权力。 从财权角度看，一方面要增加地方政府获得财政收入的途径； 另一方面，要调整中央与地方收入的分配关系。
四是构建新型地方政府融资体系。 面对经济发展和城镇化的需要，地方政府担负着大量的基础设施建设和公共服务供给职能。 为此，要改变过去仅依靠土地信贷、债务平台融资的单一融资渠道，规范融资平台和融资类型，充分发挥政策性银行作用，将地方债券、PPP等结合起来、项目收益债券等，吸收社会资金参与提供公共产品和服务，构建科学管理融资主体责任、融资规模、融资流程、融资风险的地方政府融资新体系。
第五，土地财政转型是一个渐进的过程。 发达国家为了建立以直接税为基础的政府财政制度，都经历了长期痛苦的社会动荡。 这是因为，即使税额相同，不同税制给居民带来的“税痛”也会有很大差异。 英国个人税起源于1798年小威廉·皮特时代的“三方税”。 它经历了几次风风雨雨。 直到 1874 年威廉·格莱斯顿 (William Gladstone) 就任首相后，英国税收制度才得到固定。 这个时期持续了80年。 。 德国用了80多年才在1808年的普法战争中失败。直到1891年米哈伊尔首相颁布所得税法，个人税制度才正式建立。 美国于1861年内战爆发后开征所得税，并于1872年废除。塔夫脱总统提出另征个人税，被最高法院宣布违宪。 直到1913年宪法第16条修正案通过后，个人税才得到承认。 这个时期持续了几十年。 中国从间接税为主，到直接税与间接税并重，再到直接税为主，也是一个漫长的过程。 延长土地财政转型期、纳税主体多元化、增强社会承受能力，将更有利于建立健全房地产税收制度。
第六，鼓励公民参与房地产税收和财政制度建设。 住房对于大多数家庭来说是至关重要的资产，房产税涉及很多群体。 如果没有公民的参与，一些群体的利益可能就得不到法律的保护。 由于征税人和纳税人之间信息不对称，税基评估结果可能存在争议。 因此，应建立争议解决机制，并在税基评估结果公开的基础上建立有效的申诉程序。 应让公民参与房地产税收支决策过程，增强居民纳税意愿，降低房地产税征管难度。
（作者为南京大学经济学院教授）
