这篇文章的作者
程士刚
争议解决部丨合伙人
chengshigang@cn.kwm.com
程世刚律师的主要执业领域为诉讼与仲裁，尤其擅长处理房地产与建设工程、矿产资源、新能源等领域的纠纷。 程士刚律师承办了多起疑难、复杂、规模较大的诉讼、仲裁案件。 负责案件方案的制定、策划和实施，具有丰富的诉讼、仲裁实践经验。
孙慧丽
争议解决部丨资深律师
孙玲
争议解决部丨律师
前言
我国耕地所有制分为国家所有和农民集体所有，实行不同的经营制度。 集体所有的耕地原则上只能通过国家征用转为国有，公开流转后，才能以国有耕地使用权的形式流转。 但在实践中，出卖、转租集体建设用地使用权，买卖、转租集体建设用地房屋的案例较多。 随着国家对农民集体建设用地经营性建设用地新政的放开和地方惯例的放开，司法实践中关于农民集体建设用地买卖合同效力的规定也在不断演变和变化。 在上述背景下，如何认定此类行为的法律效力，不仅关系到当事人的利益，而且关系到我国农地经营的基本制度。
本文在归纳农民集体所有耕地类型的基础上房地产经纪合同纠纷，根据不同的耕地类型，探讨了相关耕地使用权买卖合同、耕地房屋买卖合同的法律效力。 本文讨论涉及的法院案例，以及越来越丰富的内容，可以参考我们编写的《房地产与工程纠纷实务焦点问题案例分析》一书中的案例分析文章，即是，《集体建设用地使用权与集体建设用地上建筑物买卖租赁协议法律效力的认定——经济合作社A与工农集体农地房地产租赁协议纠纷案解读》商业银行 B.
集体所有农地可以分为哪几类？
从权属角度看，根据《中华人民共和国农地管理法》（2004年8月28日修订，以下简称《土地管理法》）第八条、第十一条的规定，我国法律将农用地划分为国有和农民集体所有，而不仅仅是其他主体对农地的所有。
从农用地用途来看，根据《土地管理法》第四条的规定，农用地分为农用地、建设用地和未利用地。 其中，农用地是指直接用于农业生产的农业用地，包括耕地、林地、草地、农田水用地、养殖海面等； 建设用地是指用于建设建筑物、构筑物的农用地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。 ; 未利用地是指农用地和建设用地以外的农用地，如荒山、荒漠等。
关于集体建设用地使用权，5月1日起施行的《国家农地局关于印发的通知》（[1995]国土[冀]字第26号）第四十三条， 1995年）规定：“乡（镇）村办企业、事业单位和个人依法使用农民集体农地进行非农建设的，可以确定使用人的集体农田建设用地使用权。” 《土地管理法》第十一条也有类似规定，即“农民集体所有的耕地依法用于非农业建设的，市人民政府应当登记发证，确认使用权。建设用地。”
根据上述规定，农户集体所有的耕地应当结合用途界定，包括直接用于农业生产的耕地（农用地）、用于非农业生产建设建筑物、构筑物的耕地（建设用地）和独立的。
对于集体建设用地，可以从用途的角度进一步界定。 根据《土地管理法》第四十三条第一款和第五十九条的规定，结合实践中的实际情况，集体建设用地可分为宅基地建设用地、乡（镇）建设用地建设用地。和村级公共设施和公益事业，以及用于兴办乡（镇）村企业的经营性建设用地。 针对上述农户集体所有的耕地类型，我们制作了下图。
需要说明的是，对于上表中的农用地，我国专门制定了《农村耕地承包法》、《最高人民法院关于审理农村耕地承包纠纷案件适用法律的解释》 》（发释〔2005〕6号）等规定，本文不予讨论。 本文主要探讨上述集体建设用地使用权买卖租赁协议的效力，以及集体建设用地房屋买卖租赁协议的法律效力。
农民集体建设用地使用权出让协议是否有效？ 租赁协议是否有效？
《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的耕地使用权，不得转让、转让、转租用于非农业建设；但按照《土地法》规定转让农用地使用权的除外。因破产、兼并等而导致的法律。” 该规定是否属于影响协议效力的强制性规定，法律、行政法规或司法解释尚未明确。
实践中，有观点认为，《土地管理法》第六十三条并非效力的强制性规定，“非农建设”集体建设用地使用权流转协议不无效，也不它必须符合破产、合并等特定情况。 另一种观点认为，《土地管理法》第六十三条是一项有效的强制性规定。 除破产、兼并等特殊情形外，非农建设集体建设用地使用权转让协议无效，包括买卖、出租集体建设用地使用权的协议视为无效无效的。
我们觉得有必要区分“农民集体农地使用权”的用途，即农用地还是非农建设用地，但要进一步区分是宅基地、公共设施还是公益事业建设用地、公益用地。 经营性建设用地，并在此基础上，分析讨论如下。
1.集体建设用地中宅基地、公共设施、公益性建设用地出让、出租的，依法原则上视为协议无效
宅基地是用于建造住宅的集体建设用地，其用途是特定的。 宅基地与农民集体经济组织的成员权相互关联，成员权应当是享有宅基地使用权的前提。 而且，无论是《土地管理法》第六十二条规定农村居民出售、出租房屋后申请宅基地不予批准，还是《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三条” 第十七条规定宅基地耕地使用权不得抵押，体现了限制宅基地流转的立法初衷。 因此，我们倾向于认为，虽然法律没有明确规定宅基地买卖、租赁协议的效力，但如果确认此类协议的效力，宅基地的法律制度将被破坏，极有可能对农户造成实质性损害。 ' 法定权利。 权益，依法应当认定该合同无效。 事实上，农户之间的宅基地流转应该被认为是有效的例外。
同理，公共设施和公益事业建设用地是用于乡（镇）、村公共设施和公益事业建设的集体建设用地，其用途也有特定性。 因此，公共设施和公益性建设用地的买卖、出租一旦合法化，就会改变其具体用途，违反了我国的农地管理制度。 而且，出售、出租公共设施和公益性建设用地也违反了《土地管理法》第六十三条的规定，可视为“用于非农建设”的具体情形。 因此，我们倾向于认为，出售、出租公共设施和公益建设用地，依法也应认定为无效。
2.集体建设用地经营性建设用地使用权出让、出租，依法视为协议原则上有效
关于集体经营性建设用地使用权是否可以流转用于非农建设，国家的新政策处于逐步放开的状态，具体体现在一系列国家新政策文件中，主要包括：
根据上述规定，我们了解到，新国策的调整将实质性触及法制改革。 实质上，国家新政允许农村集体建设用地使用权出让、出租，但已经允许部分地区进行试点。 因此，国家正在逐步放开农户集体土地使用权流转。 .
在此趋势下，我们认为，允许集体建设用地使用权流转用于非农建设，不仅有利于农地资源优化配置和集约利用，也有利于促进农村工业化、工业化、产业化。城市化。 ，减轻国有建设用地的巨大压力，同时促进农民增收。 因此，农民集体所有的经营性建设用地使用权买卖协议原则上应当合法有效。 事实上，审查此类协议的效力，以及后续协议各方的权利义务，还应注意“符合规划、使用控制、合法取得”等条件。
需要强调的是，由于上述新政并未完全上升到法律层面，对此问题的认识仍需通过进一步的法律或司法解释予以明确。 而且，根据《土地管理法》第六十三条第二款的规定，因破产、兼并而转让的耕地使用权，符合一定条件的，不免除“农民集体所有”的土地使用权。农田”。 土地使用权不得出让、转让或者转租用于非农建设”。
农民集体建设用地房屋买卖协议是否有效？ 租赁协议是否有效？
1、宅基地房屋买卖合同有效吗？
我国法律并未对房屋买卖协议对宅基地的效力作出明确规定。 依据《土地管理法》第六十二条，有人认为宅基地买卖协议的效力原则上不予承认。 但也有意见认为，对于同一集体经济组织成员之间的房屋买卖，由于集体成员本身就是集体成员，对房屋下的耕地具有宏观所有权。 集体经济组织成员之间的订货行为，视为买卖协议有效。
对此，上海法院于2004年12月15日发布了《关于农村私人房屋买卖纠纷协议效力认定及处理原则的研讨》（京高法发[2004]391号），其中规定：“与会者多数意见认为，农村私房买卖协议应视为无效。”
但根据最高人民法院2016年《第八届省法院刑事商事审判工作会议纪要（刑事部分）》第十九条规定：“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，按照国家新政及相关《指导意见》对宅基地使用权抵押担保、转让纠纷等问题进行了处理。 , 房屋买卖协议视为无效。协议无效后，买方如请求返还货款及其月利息，以及支付装修费或装修费，买方应综合考虑当事方的疏忽和做出决定的其他动机。” 可见，法院原则上应当依法认定宅基地买卖协议无效，但转让给集体经济组织成员的协议应当认定有效。在国家确定的宅基地制度改革试点地区开展的，相关协议的有效性可根据国家新政策予以确认。
关于宅基地房屋租赁协议的效力，根据《房屋租赁协议司法解释》第一条的规定：“本解释所称城市房屋，是指城市规划区内的房屋市、镇规划区内的房屋、乡镇、村庄房屋租赁合同纠纷案件房地产经纪合同纠纷，参照本解释办理。但是，法律另有规定的，依照其规定。” 我们倾向于认为，宅基地房屋租赁合同的效力，应当按照《房屋租赁合同司法解释》的规定，结合具体情况进行判断。房屋性质的特殊性导致租赁协议的效力，如无其他违法行为，应认定相应的租赁协议合法有效。
2、商业建设用地房屋买卖合同是否有效？
前文所述，经营性建设用地是指用于兴办乡（镇）村企业的集体建设用地。 而在实践中，在商业建设用地上建造的以住宅为目的的小产权房数量较多。 因此，我们理解，房屋的具体用途，应从商业建设用地房屋买卖租赁协议的效力来讨论。
（一）商业建设用地上建造的居住用小产权房买卖合同是否有效？
对于商业建设用地上小产权住宅买卖协议的有效性，我们倾向于认为，由于其违反了我国房地产开发准入制度和商品房销售管理制度，其有效性应予以验证原则 。 需要进一步强调的是，在司法实践中，一般从违反规划管理的角度认定小商品房买卖协议无效。 人们普遍认为，违反规划建造的房屋是违章建筑或违章建筑。 由于违章建筑本身的违法性质，如果买卖违章建筑的协议被认定为有效，则可能使建造者规避规划相关法律法规，并可能引发连锁交易。 损害交易安全的行为，原则上应当认定买卖违章建筑的协议无效。 《担保法》司法解释第四十八条规定：“以违反规定或者不符合规定的房屋抵押，经法定程序确认的，抵押无效”。 无效，也符合上述司法解释认定的原则。
关于在商业建设用地上建造的小产权住宅的租赁协议效力，我们倾向于认为《房屋租赁协议司法解释》第二条规定：与承租人签订的房屋租赁协议无效。按项目规划许可证的规定建设。 但是，在二审法院辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”，所以如果没有规划程序的小产权房屋，此类租赁协议也应视为无效。事实上，虽然协议无效，但由于租赁协议是一个持续协议，已经履行的部分也可以参照有效协议处理，也就是说，没有必要归还它。
（二）商业建设用地非住宅房屋买卖合同是否有效？
对此，我们倾向于认为，由于符合商业建设用地的初衷，从促进交易安全、维护意思自治的角度出发，原则上应当肯定此类协议的有效性。 对此，《担保法》第三十六条规定：“乡（镇）、村企业的农用地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业厂房等建筑物为抵押的， ，同时在法律范围内抵押农用地使用权，进一步说明法律允许乡（镇）、村企业厂房等建筑物抵押，也间接体现了对效力的认可。用于商业用途的房屋的流通。
（三）公共设施、公益事业建设用地房屋买卖合同是否有效？
《物权法》第一百八十四条第三款规定：“下列财产不得抵押：中学、幼儿园、医院和其他公益性事业单位，社会团体的教育设施，医疗卫生设施，以及其他社会公益设施。”可见，法律对涉及公共设施和公益事业的财产变卖持否定态度。
我们认为，由于公共设施和公益事业建设用地具有特定的公益目的，从维护社会稳定和农民集体公共利益的角度出发，上述房屋买卖协议在集体农田内建设公共设施和公益事业用地的，不应当认定效力。 关于集体建设用地公共设施和公益事业房屋租赁协议效力的认定，我们认为应与宅基地房屋租赁协议的效力同等对待，即：原则上应当按照《房屋租赁合同司法解释》的规定认定有效。 并根据具体情况做出判断。 此处不再详述。
综上所述，关于集体建设用地使用权和集体建设用地房屋买卖合同的效力，需要区分农用地用途和农用地建房目的。土地，并结合国家新的农地政策、房地产管理制度和案例。 具体情况分析判断。 此外，国家放宽集体经营性建设用地使用新政，对集体经营性建设用地使用权出让或转租协议效力的影响，也值得高度关注用于非农建设。
杂记
我们根据多年代理大量农地、房地产、建设项目的实践经验，结合不断学习、研究和总结，重点精选法院审结或金正律师代理的典型案例伍德万盛律师事务所。 深入分析、阐述争议焦点，编着《房地产、工程争议焦点案例解析》一书，已由法律出版社出版。
在本书的基础上，我们在“金杜研究院”开辟了“房地产与工程纠纷”专栏，并逐步发表相关文章，主要包括农地使用权取得纠纷、土地使用权纠纷、闲置农田处置、合作开发纠纷、施工协议纠纷、EPC协议纠纷、房屋买卖纠纷、经营房屋租赁纠纷、房屋执行异议纠纷等。限于篇幅，我们推送的文章主要以以下形式呈现分析法律问题而不是详细阐述案件。 欲了解更多案例分析内容，请参阅《房地产与工程纠纷实务焦点问题案例分析》一书。
